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冷月诗魂的博客

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郑永年:如何解决官僚化问题  

2016-04-01 09:39:03|  分类: 海外媒体看中国 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑永年专栏

最近中国社会正讨论中国共产主义青年团(共青团)的“四化”趋向问题,即“机关化”“行政化”“贵族化”和“娱乐化”,这些“化”的核心就是共青团作为一个组织的官僚化及其脱离社会的倾向,前者是原因,后者是结果。在很多方面,执政党何尝不是这样呢?情况甚至比共青团更为严重。共青团是中国共产党的外围组织,其官僚化不会对整个中国社会产生多大的影响,可一旦执政党发生官僚化和脱离社会的现象,影响的不仅是执政党本身的执政合法性和能力,更会对整个中国社会产生巨大的影响。

包括执政党在内的政治组织的官僚化,并不是中国特有的现象,任何政党(或者政治组织)都是如此。德国社会学家密歇尔(Robert Michels)在其著作《政党》中提出了“寡头政治铁律”。他以德国社会民主党为例,论证了任何政党,哪怕是宣称最民主的政党,最终都会走向官僚化。他的名言就是“组织即是寡头”。

密歇尔的书出版于上一世纪初,但到现在仍然是经典著作。这表明政党官僚化的现象继续存在。不过,西方的政党越来越成为选举型政党,即只是在选举的时候,政党机器才发生作用,在日常生活中,人们并不感觉到政党的存在与自己的关联。选举就是让老百姓定期公决,决定是否再继续接受一个政党的执政。

中共是非西方类型政党,是一个致力于长期执政的政党。就政治体系来说,这是一种一党主导下的体制,没有反对党的存在;有其他政党和政治组织的存在,但它们都是在执政党设定的体制内参与政治,因此称为“参政党”。再者,和西方的选举党不同,中共是中国政治的主体,其存在是人们日常生活随处可见的。正如一些西方学者早就指出的,正是中共的组织和意识形态,把整个中国社会架构粘合起来。但也同样是因为这些特质,使得中共存在着巨大的内部能量趋向于“官僚化”,并最终与社会脱节。

从经验上看,也正是如此,反对党的“官僚化”和与社会脱节,一直既是中共所面临的最大的挑战,也是中共努力要避免的事情。在这方面,中共既有沉重的教训,也有丰富的经验。

毛泽东时代,中国进行了可以说是人类历史上最富于戏剧性的政治实验。毛泽东是一个理想主义者,并且有足够的权力想把他的理想转化成为现实。作为一个革命者,他是最反对和痛恨官僚主义的。不过,他很快从反对官僚主义转向了反对官僚制。他用“继续革命”的口号发动的“文化大革命”有诸多原因,但其中一个主要原因就是反对官僚制。走到极端的时候,它甚至废除了政府,用“革命委员会”替代之。结果,使得国家几乎陷于无政府状态,需要依靠军队来维持秩序。

反官僚制运动犯了严重错误

无论从理论上还是在实践上,反官僚制运动犯了一个严重的错误,那就是政治与行政不分。任何社会需要一个官僚体制,官僚体制的基本功能就是执行,因此也称行政体制,具有工具性。官僚体制本身会产生官僚主义,这是全世界官僚体系的通病,各国政府一直努力通过各种方法,遏止或者减少官僚体制所产生的官僚主义,例如通过控制官僚体制的规模、把一些官僚功能社会化或者私有化、整合官僚部门提供“一站式”的综合服务等;或者通过用行政立法、行政责任制度等方法。

实际上,毛泽东所担忧的是执政党的官僚化。在当时所有实行共产主义体系的国家,因为是一党执政,往往造成党政不分,执政党行使政府的功能。当时的东欧学者吉拉斯就著有《新阶级》这本书,把共产党形容为新的权贵阶层。毛泽东发动“文革”就是为了不让中共重复东欧共产党严重“官僚化”这条道路。但他的政治实验并没有成功。

改革开放以来,中共开始了围绕着党政关系进行了一系列的改革,以图纠正“文革”时期党政不分、以党代政现象。上世纪80年代中期提出了“党政分开”的改革目标。在实践层面,没有任何可能性实现“党政分开”,但的确实现了一定程度的党政分工,党管政治、组织和意识形态,政府管理经济社会事务。但这种分工很快就出现了问题,即政府官僚独大,政府脱离党的领导。再加上党内没有发展出有效的民主机制来协调党政关系,因此导致了严重的党政冲突,并对1989年的天安门事件产生很大的影响。

天安门事件后,中共趋向于加强党的领导,通过党的机器来统合政府、社会等各种力量,强化了党对全国的主导。不过,这么多年下来,也导致了很多严重的后果,例如党政日益整合,政党被国家机器所吸纳,被一些学者称为“国党”,而党本身则不断官僚化。政党国家化、行政化、官僚化必然导致执政党先进性的流失,并和社会脱离开来,成为一个为了执政而执政的统治集团。

这些弊端,中共的领导层也是有深刻意识的。很多年里,中共一方面要促成从革命党向执政党的转型,另一方面要防止如何避免执政党演变成行政党。在转型方面,中共做了几方面的事情。第一,通过将现代产业工人、技术人员、经济管理阶层吸纳到党内,把以农民、工人、官员、解放军为主体的传统政党,转型成为具有现代性的政党。第二,容许和鼓励民营企业家和其它新兴社会阶层人士入党,以扩大党的执政基础。第三,修改党章、宪法和法律来促成这些领域的制度化。第四,为了应付由此而产生的党内利益的多元性,开始探索党内民主协商机制和领导人选拔机制。

党内变化跟不上社会经济变化

不过,党内的变化跟不上社会经济的变化。因为党内民主仍然处于探索阶段,制度化程度很低,因此导致了党内“团团伙伙”(或者政治学意义上的“寡头政治”)的崛起,对党的生存和团结构成威胁。也同样严重的是,执政党的行政色彩越来越严重,失去了从前的“先锋队”性质,俨然成为一个专注执政和远离社会的官僚阶层。

这种情况显然难以持续。因此,中共十八大以来,执政党领导层花了很大的力气来纠正这种现象,主要举措包括大规模的反腐败运动、重建党纪、重新强调党的社会性,即和社会的关联等,并在各方面取得了很大的成效。

尽管有这些方面的成效,但如果要实现可持续的发展,制度改革和重建仍然是唯一的未来选择。如何推进改革和进行重建?至少可以从如下四个方面来考量。

第一,进行党政适度分工或者分开来解决政党行政化和官僚化的趋向。党管政治,政府管行政。党的领袖主导军事、组织权力、意识形态这些党务之外,还可以通过国家主席(国家组织职务)来管理国防、安全和外交事务等,而政府(主要是国务院系统)主管社会经济事务。这种党政分工关系可以形成类似法国或者俄罗斯那样的体制。同时,执政党可以通过党所控制的人大系统,决定政府首脑的选拔、任命、轮换和撤职等,也通过人大系统来监督政府工作。

第二,从制度上改变党的行政党性质。可以改革中央委员会和各级党委员会的人员组成,吸纳各方面的社会先进分子进入,在对各级政府机关构成有力约束和控制的同时,建立党和社会的有机关联。现在的中央委员都来自中央部委、省委省政府、大型国有企业、主要社会组织(工、青、妇等)和军队。他们身处政治等级的高处,和社会没有有机联系。因此,可以考虑至少拿出25%的位置,给各方面的社会先进分子,包括传统社会群体和各个新兴社会群体(例如律师、非政府组织等)。“三个代表”的概念已经从理论上解决了这个问题,即共产党代表社会上所有的先进力量。不过,在中央委员会和各级党委会仍然是党政官僚主导的情况下,被界定的社会先进分子不仅数量少得可怜,而且仍然被排挤在党内的重要职位之外,也就是说,党组织仍然没有体现代表性。也要考虑改革各级党代表大会的代表组成,选拔大量的先进基层先进党员,尤其是没有任何行政职务的党员(包括农民、工人、社会组织成员等)参加党代表大会。

这样做可以产生几个效应。第一,可以实现政治正义。所有这些团体是中国的改革开放事业的主要推动力量,不能把他们排挤在政治之外;第二,从制度层面扩大党的执政基础,从而提高执政合法性;第三,更为重要的是有效改变和防止政党的行政化和官僚化,以实现党的长期执政。

第三,加快和深化党内民主机制建设的探索。应当意识到,改革开放以来党内民主路线方向是正确的。正是党内开放式的民主路线,使得中共避免了其他共产党那样解体的命运。不应当因为出现了一些问题而放弃党内民主路线。民主是大势所趋,所有政党都难以规避。需要强调的是,民主并不能照搬西方或者其他国家的模式,而是要寻找适合中国本身文化的民主形式。

第四,更为重要的是,群众路线需要法制化和法治化。群众路线一直是中共的生存和发展最为关键的因素,但群众路线往往流于口号,不能真正实施下去。所以,要把群众路线法制化和法治化。这方面,可以参考新加坡执政党的经验,即国会议员和部长们每周都必须和其选民见面。群众路线可以说是所有现代政党的生命。民主国家通过选举制度走向群众,中国也必须把这条早已经找到、已经被证明为有效的路线法制化,走下去。一句话,群众路线是党管政治的核心。没有这个核心,党就远离了政治,也难以实现可持续发展。

作者是新加坡国立大学东亚所所长

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