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冷月诗魂的博客

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郑永年:中国不改革的政治风险  

2014-07-08 09:04:39|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑永年:中国不改革的政治风险



郑永年

2014年07月01日

郑永年

专栏

就改革的顶层设计而言,中共十八届三中全会所通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),是改革开放以来最具有顶层设计性质的改革方案,它的确考量到改革的系统性和综合性,涵盖了包括政治、经济、社会、文化和军事等在内的所有主要领域的改革。

不过,《决定》毕竟是一个宏观的蓝图,需要很长的时间去实现。在实现这个蓝图的过程中,如果原来的顶层设计设想不当,或者执行不当,就都会出现各种风险。不过,与改革所能产生的风险比较,就今天中国的现实来说,最大的风险仍然来自于不改革。人们有必要从政治、经济和社会各个方面,来探讨改革或者不改革所面临的风险。

从政治上说,改革的最大风险就是“改革力度不足”甚至是“不改革”。尽管改革会带来风险,但从近几十年的中国实践经验来看,最大的风险来自“改革不足”甚至“不改革”。今天中国社会所面临的风险,大都是过去没有改革,或者没有足够的改革所导致的,例如经济方面的金融风险、地方债务风险、房地产泡沫风险等;政治领域的官员腐败、政府官员不作为、政府信任危机等;社会领域的社会分化、激进化甚至暴力等。从政治上说,因为“不改革”而产生的风险往往变得不可控,而由于“改革”而产生的风险,往往是可控的。

中国面临一种怎样的改革局面呢?十八届三中全会的《决定》,推出了总体改革方案。高层也一直在大力呼吁改革,社会对新的改革充满高度期待,但改革并不能马上见到效果并惠及社会层面。人们只听到了各种改革话语,但很难找到充满动力的改革执行者。中国所面临的问题是:谁来执行改革?中央政府是改革的设计主体,也是中央所及的一些领域的改革主体,但中央政府绝非是所有改革的改革主体。在更多的领域,地方政府、企业尤其是国有企业和社会,才是改革的主体。现在的问题很明朗,中央高层在呼吁改革,但各个部委没有什么大动作;地方政府、企业和社会对改革的执行,也没有什么大的回应。

为什么会出现这种情况呢?从政治上说,至少有四个重要因素影响着人们的改革动力。

首先是权力集中和改革之间的矛盾。中国早期改革的特点是分权,即把权力从上级政府下放到地方、企业和社会,让它们去执行改革。但现在的改革已经不一样,很多领域的改革需要集权。过去很长时间里没有改革或者改革不足,既“培养了”庞大的既得利益,也累积了巨大的改革风险。所以,新的改革设计和执行需要集权。原因很简单。如果没有一定的权力集中,既难以克服所面临的庞大既得利益的阻力,也难以化解所累积起来的风险。同样重要的是,改革必须要有人来担当和负责。改革是执政党的一种使命,它必须是一种责任制。历史上看,没有人负责的改革就没有出路。责任制则表明各级主要领导人,要亲自把改革责任担当起来。因此,根据这两个需要,在中央层面已经成立了全面深化改革领导小组,省一级政府也成立省级全面深化改革领导小组。这个领导小组也可以理解成为“改革的责任小组”。

不习惯集权式的改革

但改革从传统的分权转型到集权模式,也给改革的执行带来了影响。一是心理上的。从前的改革是分权式的,大家习惯了分权式的改革,现在要进行集权式的改革,就觉得不习惯了;二是人们对实际权力的考量。一些政府官员不知道权力的目的是什么。集权触动了他们手中的权力,就感觉到不自然。在这样的情况下,一些领导人和政府官员对改革并不热心,好像一集权,改革就不是自己的事情了,而是主要领导的事情。

第二,改革执行难和中国的人事制度有密切关联。改革需要执行,而执行是人去执行的。现行人事制度和改革之间存在着诸多矛盾。首先,没有像发达国家那样的“组阁制度”。组阁制度很重要的一个功能,就是政策的制定和执行。无论是总统还是总理,或者各级政府首脑,都需要一个强有力的政策制定和执行的团队,这个团队就是内阁。在一定程度上,中国没有内阁制度表明,各级首脑没有自己的政策制定和执行团队。

其次,只有人事退休制度,而没有人事退出制度。一个官员,如果不犯错误,就可以一直留在岗位上,不管其是否有能力执行政策。而要把一个办事不力但也没有犯错误的官员调离岗位,成本经常非常高。

再次,人事任命经常“系统化”,也就是不同“系统”(或者“口”)的领导人,对本系统的人事任命具有很大的权力,“系统”之外的干部很难进入。人事任命部门化,经常导致人事部门的既得利益化和利益的部门化。改革需要方方面面的配合,一些系统想改革,但别的系统不想改革,这就导致了内部消耗、改革不力的结局。

第三,今天的改革与反腐败同行。改革需要反腐败。腐败既影响到政府自身的社会治理能力问题,更影响到政府的合法性水平。最显著的就是导致了社会对政府官员的深度不信任。现在政府的难处在于,即使要进行一些有利于社会大众和社会整体的改革,也得不到社会的信任。就是说,在政府赢得社会的信任之前,推出再好的改革方案,也难以得到社会的理解和支持。反腐败显然就是政府重拾社会信任的一种有效方法。当然,反腐败更是市场秩序所要求的。腐败,尤其是官商勾结的腐败,往往破坏市场秩序。在中国,因为政府和企业之间的紧密关联,在一些领域已经出现了类似寡头经济的现象。这种现象必须通过反腐败来得到纠正。

不过,事物都会有多个方面。反腐败必然对改革产生一些“负面”影响。在各级干部官员当中,现在有一些人心里不定,担心自己会不会出事情。于是,他们就采取“静观其变”的态度,“不动”比“动”要好。这很容易理解。改革就表明要“动”,而“动”必然会触及到身边的各种利益关系,那些利益受到改革影响的人会有抵触,经常会去揭改革者的老底,也就是通常人们所说的“整材料”。在这样的情况下,人们选择了“不动”。

同时,在反腐败的同时,各级政府也在建立一些预防腐败的机制。反腐败本身不是目标,目标在于建立清廉政府。如何建立清廉政府?总体上,一个普遍的共识就是通过把“把权力关在笼子里”。为了建立清廉政府,一些省份率先进行制度改革试点。例如,个别省份就已经开始进行权力的“负面清单”,明确规定省委省政府主要领导干部官员不能做什么。例如规定,省主要领导人不管财政、人事、项目等等大权,因为从以往的经验看,正是这些方面的大权没有受到限制,导致了地方官员尤其是“一把手”的腐败。

无所作为是最大的腐败

这样做具有足够的政治理性。但是“负面清单”的做法和改革往往是相矛盾的。如果“负面清单”过长,领导人就不知道该做什么了。改革是要办事的,没有人办事,任何改革就不可能。实际上,主要领导人通过“不办事”的方法来实现清廉,这又会是变相的腐败,甚至是更大的腐败。很简单,主要领导岗位是中国政治生活中最为稀缺的资源,站在领导岗位而无所作为,就是最大的腐败。再者,靠不办事来求得清廉,并不算有本事,真正的本事就是又办事,也清廉。

第四,“不改革”的风险也来自于改革的主体没有明确起来。现在总的趋势是,中央政府已经变成了改革的主体,而其他则是改革的对象。其实不然。单就经济改革来说,中央政府是改革的顶层设计者,同时有很多领域的改革,中央政府也是改革的主体,例如财政、收税、货币、土地政策等等。但在大部分领域,尤其是地方、企业和社会层面的改革,中央政府并非是改革的主体,改革的主体是地方、企业和社会。

现在中央政府动起来了,但地方、企业和社会仍然无动于衷。于是,有关方面在大力呼吁要宣讲改革。不过,改革不需要做很多宣讲,要很多宣讲的改革就很难做好,甚至失败。要宣讲表明改革者并没有找到改革的主体,或者并没有为改革的主体找到足够的动力。1980年代农村土地承包制的改革、村民自治制度的建立、1990年代的国有企业民营化的改革,当时中央政府并没有什么宣讲,地方、企业和社会各方面自己就早已经动起来了,中央政府只顺势推舟。如果改革具有足够的自下而上的动力,中央政府就会处于一个比较主动的地位。

中央政府并非一定要接受各种自下而上的改革,而是可以根据国家和社会的长远利益,或者接受和支持某一种改革,或者拒绝和否决某一种改革。但如果自上而下的改革遭到自下而上的抵制,中央政府就会处于一个比较被动的局面。不过,中国也有自上而下的集权式改革的成功经验。最典型的就是1990年代的“分税制”改革和中央银行制度改革。照理说,这样的改革很困难,因为要把财权和金融权从地方集中到中央来。但当时的改革者采用有效的策略,主要是政治权力、行政权力和利益重新分配之间的有效协调,结果也成功了。

为什么计划得好好的改革和改革的主体都动不起来呢?这是需要人们深刻思考的问题。可能有人会说,这是因为从前的这些改革主体,现在已经演变成为庞大的既得利益了。这话有一定的道理。但既得利益的存在,并不表明改革的不可能。1980年代和1990年代,方方面面的既得利益也是存在的。没有一个社会是不存在既得利益的。改革没有动作主要是改革者的策略问题。无论是1980年代还是1990年代,改革之所以能够推进并且成功了,主要是因为改革者用有效的方式培养了新利益。

新利益成长起来后,是对改革者最大和最有效的支持,改革者可以使用新利益对老的既得利益构成的压力,克服它们的阻力,从而推进改革。历史上看,很难找到通过依靠老利益来改革老利益的改革成功例子。中国现在主要的问题是法律、制度和政策层面都没有向新利益倾斜。没有新利益的出现和成长,改革者的权力再集中,也不足以克服现存既得利益。很显然,中国改革的前途,取决于高度集中起来的权力,能否公平培养出新利益来。

作者是新加坡国立大学

东亚所所长,文章仅代表个人观点


 



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